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[`20년 5월] 지방분권 개헌 - 20대 국회 평가와 21대 국회에 대한 기대

  • 작성일 : 20-07-08 10:57
  • 조회수 : 633

본문

지방분권 개헌

20대 국회 평가와 21대 국회에 대한 기대 


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이기우 교수(인하대학교)


 국민은 제20대 국회에 헌법개정을 요구했다. 특히 지방분권에 대한 요구가 높았다.  2017년 1월초에 국회에 헌법개정특별위원회가 발족하였다. 전문적인 자문을 위하여 개헌특위는 전문가와 시민활동가들로 자문위원회를 구성하여 활동을 시작하였다. 대통령선거과정에서 5당의 대통령후보들은 국회 개헌특위에 지방선거와 동시에 개헌을 위한 국민투표를 약속하였다. 처음의 기대와는 달리 여당과 야당은 정치적인 이해타산에 따라 개헌에 대한 입장을 달리하였다. 특히 자유한국당의 홍준표대표가 지방선거 동시 국민투표를 반대함으로써 개헌특위에서 개헌논의는 지지부진하여 개헌안조차 채택하지 못하였다. 보다 못한 자문위원회에서는 자문위원회개헌안을 작성하여 개헌특위와 국민앞에 제시하기로 하였다. 2018년 1월에 자문위원회는 합의된 헌법개정안을 발표하였다(합의되지 못한 부분은 복수안을 제안하였다). 자문위에서는 지방분권에 대해 획기적인 헌법개정안을 채택하였다. 지방정부에게 법률제정권을 보장하여 법률의 유보없이 자치입법을 할 수 있도록 하고, 조세나 조직 등을 당해 지방정부의 법률로 자율적으로 정할 수 있도록 하였다. 개헌특위에서는 지방분권에 대해 우호적인 위원들도 있었지만 다른 한편에서는 광역행정구역 통합을 전제로 하거나, 지역간의 빈익빈부익부가 심화할 것이라고 하면서 지방분권에 소극적인 입장을 표명하는 의원들도 적지 않았다. 결국 개헌특위는 2018년 6월까지도 개헌안을 채택하지 못하고 사라졌다.


 2018년 3월 26일에 문재인 대통령은 국회에 헌개정안을 제안하였다. 대통령의 개헌안에서 지방분권에 관한 부분은 국회개헌특위의 헌법개정안 중에서 일부를 수용하였으나 가장 중요한 자치입법권은 오히려 약화시켰다. 현행헌법 제117조 제1항은 권리제한이나 의무부과 등을 위하여 법률의 위임을 요하는 조항이 없으나 대통령의 개헌안에는 법률의 위임을 요구하는 것으로 되어 있다. 학계와 시민사회에서 대표적인 악법으로 폐지요구를 받아왔던 지방자치법 제22조 단서를 헌법에 규정함으로써 자치입법권을 현행 헌법보다도 현저하게 후퇴시킨 것은 매우 유감스러운 일이다. 이로 인하여 대통령의 지방분권개헌안은 시민단체와 학계로부터 거센 비판을 받았다. 문재인 대통령의 개헌안은 야당의 협조를 얻는데 실패하여 야당이 개헌안 의결과정에 불참하여 의결정족수 미달로 무산되었다.


 국회중심의 헌법개정과 대통령 개헌안이 모두 실패한 후 시민사회에서는 2019년 11월부터 26개 시민단체가 국민발안개헌을 추진하였다. 2020년 3월 6일에 국회재적의원 과반수의 서명날인으로 원포인트 개헌안이 발의되었다. 미래통합당의원들도 상당수 동참하였다. 하지만 심재철 원내대표를 비록한 대부분의 통합당 소속국회의원들은 선거에 도움이 되지 않는다는 이유로 서명날인에 소극적이었다. 5월 8일 실시된 개헌안에 대한 국회표결에 미래통합당 의원이 전원 출석하지 않아 개헌안은 의결정족수미달로 무산되었다. 21대 국회는 헌법개정을 역대 국회중에서 가장 강력하게 약속하였으나 두 차례나 개헌안을 의결정족수미달로 무산시키는 기록을 남겼다. 지방분권전국연대와 시장군수구청장 협의회에서는 국민발안개헌을 통해서 정치적 이해관계를 넘어 국민의 힘으로  지방분권을 실현하려고 노력하였으나 성공하지 못하였다. 


 지방분권개헌의 과제는 21대 국회의 몫이 되었다. 엘빈 토플러는 2001년 김대중 대통령에게 제출한 보고서(위기를 넘어: 21세기 한국의 비젼)에서 지식정보사회에서는 중앙집권적인 권력구조가 더 이상 작동하지 않으며, 지방이 혁신의 실험실이 되는 지방분권적 권력구조가 요구된다는 것을 강조하였다. 특히 대통령선거과정에서 문재인 대통령이 공약하여 국민적 지지를 받았던 연방제수준의 지방분권을 실현해야 한다. 이를 위해 자치입법권을 선진국수준으로 강화한 헌법개정을 성사시켜야 한다. 특히 여당인 민주당은 지난 총선에서 177석을 획득하여 마음만 먹으면 무엇이든 할 수 있는 의석을 갖게 되었다. 만약 지방분권개헌에 실패한다면 이는 여당인 민주당의 책임이 된다. 거여정당이 된 민주당은 야당을 설득하고 협조를 구하여 지방분권개헌을 실현해야할 책임이 있다. 


 지난 2년간의 실패한 개헌정국을 감안하면 개헌의 골든타임은 대선후보가 정해지기 전까지인 1년 정도이다. 이 황금시기에 헌법개정을 하지 못하면 21대 국회에서 헌법개정은 쉽지 않을 것으로 전망된다. 그동안 시장군수구청장협의회를 비롯하여 시민사회와 학계가 지방분권개헌운동을 추진해온 결과 지방분권개헌에 대한 정치권과 국민의 관심과 의지는 크게 높아졌다. 21대 국회에서 지방분권단체들은 전략적으로 개헌을 추진하여야 한다. 지방분권국가 선언부터 주민자치까지를 헌법에 모두 규정하려고 주장하면 또 실패할 수 있다. 별로 의미가 없는 장식적인 지방분권 개헌안만 채택되고 정작 핵심이 되는 자치입법권의 분권이 강화되지 않는다면 지방분권개헌은 무용지물이 되고 만다. 


 전략적으로 지방분권개헌을 중심으로 핵심적인 개헌안을 제안하여야 한다. 모든 지방분권국가에서는 지치입법권의 분권에 역점을 두고 있는 것도 참조할 필요가 있다. 지방재정의 확충도 조세에 관한 자치법률의 제정이 가능해야만 충족될 수 있다.

 동시에 이번에 실패한 국민발안제도도 21대 국회가 실현해야할 불가결한 개헌의 과제이다. 국민주권을 회복하고, 국민이 원하는 개헌안을 정치권의 이해관계에 없이 실현하기 위한 통로이기 때문이다. 지방분권개헌도 국민발안개헌을 통하여 교두보를 마련할 수 있다.




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