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[`20년 5월] 자치경찰 및 교육자치에 대하여

  • 작성일 : 20-07-08 11:09
  • 조회수 : 497

본문

자치경찰·교육자치

시군구가 그 핵심기능을 수행할 수 있도록 새로이 디자인되어야 한다!


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안권욱 교수(고신대학교)


 주민일상생활과 직접적인 관계가 있는 공공기능은 가급적 주민 가장 가까이에 있는 정치ㆍ행정기관에서 이루어지는 것이 더 효율적으로 처리될 수 있다는 것이 전문가들의 일반적 견해이다. 자치경찰과 교육자치 역시 그러하다. 그런데 현 정부 자치분권정책은 과거와 마찬가지로 주민과 상당한 거리감이 있는 광역시ㆍ도 중심으로 이루어지고 있다. 현 정부 들어서 이미 추진된 국세지방이양정책이나 국가기능지방이양정책(지방이양일괄법)은 물론이고, 자치경찰제도입, 교육자치ㆍ일반자치 양자의 관계성개혁 역시 모두 현재 광역시ㆍ도로 향하고 있다. 이러한 광역시ㆍ도에 중점을 둔 자치분권정책은 여러 다양한 사회과학 선행연구나 고전의 견해에서 보면, 정치ㆍ행정의 효율성차원에서 잘 못된 방향으로 나아가고 있다는 판단이다. 


 자치경찰과 교육자치는 현 우리나라 자치계층시스템 하에서 보면, 시ㆍ군ㆍ자치구가 이들 제도의 핵심적 기능을 수행할 수 있도록 해야 보다 효율적인 성과를 기대할 수 있다. 그 논거는 자치경찰과 교육자치 사무의 본질 및 성격과 관계하고 있다. 그 주요 사항을 살펴보면 다음과 같다.


 첫째, 자치경찰과 교육자치는 대표적인 노동집약적 공공서비스 분야이다. 노동집약적 서비스는 규모경제효과가 없거나 오히려 규모경제의 역(-)효과가 나타나게 된다는 것이 주요 선행연구(Katsuyama 2003; Bisch 2001)의 결론이다. 그러므로 가급적 주민 가까이에 있는 작은 규모의 정부에서 그 사무를 처리하는 것이 효율적이다. 


 둘째, 자치경찰과 교육자치는 주민일상생활의 안전ㆍ편의와 밀접하게 관계하고 있는 사무이다. 주민의 일상생활과 긴밀한 관계가 있는 사무는 그 처리과정에서 현지성과 관련한 여러 다양한 요소들의 고려가 중요시된다. 그러므로 이러한 성격의 사무는 무엇보다 주민 가까이에서 이루어질 때에, 사무처리의 혁신성ㆍ창의성을 기대할 수 있다. 그 혁신성ㆍ창의성이 사무수행의 효율성 제고로 이어지는 것은 당연한 것이다.


 셋째, 자치경찰과 교육자치는 주민의 관심수준이 상대적으로 높은 사무이다. 두 사무 모두에 대한 주민의 높은 관심수준은 기본적으로 이들 사무의 주민일상생활 긴밀성에서 비롯하고 있다. 사무의 주민긴밀성은 자치행정에 대한 주민관심제고에 거치는 것이 아니라, 자치행정에 대한 주민의 참여의욕ㆍ욕구촉진으로 이어지게 된다. 이러한 주민참여욕구가 주민 가까이에 있는 시ㆍ군ㆍ자치구 자치행정과 결합하면서, 자치행정에 대한 주권자 통제가 자연스럽게 강화되고, 그 결과 자치행정행위는 주민편익을 최고 가치로 하여 나아가게 된다. 한마디로 우리 지방자치가 선진화되는 것이다.  


 그런데 광역시ㆍ도가 자치경찰과 교육자치의 핵심기능을 할 경우, 앞서 열거한 현지성에서 비롯하는 긍정적 효과 즉, 사무처리의 혁신성ㆍ창의성ㆍ효율성, 행치행정작용의 건전성 등 여러 다양한 효과를 기대하기 어려울 것이다. 뿐만 아니라, 이들 사무를 광역시ㆍ도가 수행할 경우, 규모경제효과도 기대하기 어렵다. 이러한 상황에도 불구하고 자치경찰과 교육자치의 핵심기능을 광역시ㆍ도가 수행해야한다는 주장은 대체로 다음과 같은 오해에서 비롯하고 있다.


 첫째, 우리의 시ㆍ군ㆍ자치구는 그 규모가 작아서, 자치경찰ㆍ교육자치 사무를 수행하기에 적합하지 않다는 주장이 있다. 그런데 이 주장은 오해이다. 우리 시ㆍ자치구는 지방자치선진국인 스위스 게마인데(기초자치단체) 인구규모보다 83배나 더 크며, 독일 게마인데(기초자치단체)의 43배이고, 크라이스ㆍ크라이스프라이에 슈타트(광역자치단체) 보다 1.7배 수준이다. 83배나 작은 스위스 게마인데는 자치경찰ㆍ교육자치 양자 모두를 그들의 고유사무로 하고 있다. 43배나 작은 독일 게마인데는 교육자치를 그들의 고유사무로 하고 있고, 크라이스ㆍ크라이스프라이에 슈타트의 상당수가 자치경찰을 이미 실시하고 있거나 새로이 도입하고 있다. 또한 우리 군 규모가 작다고 하지만, 스위스 게마인데 보다 큰 것은 물론이고, 독일 58개 크라이스는 우리 군 규모보다 작거나 비슷한 수준이다. 따라서 우리 시ㆍ군ㆍ자치구는 자치경찰ㆍ교육자치 사무를 수행하기에 결코 작은 규모가 아니다.


 둘째, 우리의 현 시ㆍ군ㆍ자치구는 재정력이 약하기 때문에, 자치경찰ㆍ교육자치 사무를 수행할 수 없다고 주장한다. 물론, 시ㆍ군ㆍ자치구의 현 재정력은 약하다. 그런데 이 재정력문제는 중앙정부가 세원의 대부분을 독점하고 있는 것에서 비롯하고 있다. 그러므로 국세의 시ㆍ군ㆍ자치구이양을 통해 해결할 수 있다. 상당수의 사람들이 지적하기를 국세지방이양이 지역간의 재정력격차를 심화시키기 때문에 재정분권이 그 해결방안이 될 수 없다고 한다. 그런데 이러한 견해 역시 오해이다. 지역ㆍ자치단체간의 재정력격차를 크게 하지 않으면서도, 시ㆍ군ㆍ자치구로 국세이양을 할 수 있는 방안을 찾을 수 있다. 특히, 정부는 현재 자치경찰제도입에 소요되는 재원의 상당부분을 중앙정부의 이전재원으로 충당할 것을 계획하고 있다. 정부계획처럼 자치경찰 소요재원을 중앙정부 이전재원으로 충당한다면, 어떠한 재정적인 문제로 인해서 시ㆍ군ㆍ자치구에 자치경찰을 도입할 수 없는 것인지 이해하기 어렵다.


 앞서 살펴본 사회과학적 선행연구나 지방자치 선진외국사례를 볼 때에, 자치경찰과 교육자치는 시ㆍ군ㆍ자치구가 핵심기능을 할 수 있도록 해야 한다.



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