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[`19년 11월] 정부 간 관계 중심, 기초 지방정부 중심의 재정분권

  • 작성일 : 20-07-07 17:16
  • 조회수 : 3,814

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정부 간 관계 중심, 기초 지방정부 중심의 재정분권 



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우명동 교수(성신여자대학교)

 


 ‘연방제에 버금가는 지방분권’의 추진의지를 밝혀온 문재인 정부는 그 간의 크고 작은 정책적 노력을 결집하여 2018년 10월 30일 정부 관계부처 합동으로 ‘재정분권 추진방안’을 발표하였다. 그 방안에서 이 정부는 임기 내 재정분권을 1단계와 2단계로 나누어 단계별로 추진하기로 하였다.

 

 먼저 ‘1단계 재정분권’에서는 ‘지방세 확충과 기능이양으로 가시적 재정분권 효과 실현’을 추진방안으로 제시하고 있다. 구체적으로 지방소비세율을 기존에 11%이던 것을 2019년 4%, 2020년 6%씩 확대하고, 중앙정부 기능을 이양하며, 나아가 소방안전교부세율을 20%에서 45%로 확대함으로써, 1단계 재정분권이 완성되면 국세 대 지방세 비중이 2016년 76:24이던 것을 2019년에 75:25, 2020년에 74:26으로 상향시킬 것을 목표로 하고 있다. 그리고 ‘2단계 재정분권’에서는 ‘지역자율성과 균형발전을 위한 근본적인 지방재정제도 혁신’을 제시하고 있으며, 구체적으로 지방세 추가확충, 추가적인 중앙정부의 기능이양, 지방자율성 제고를 위해 재원배분, 지방제도 등을 개선할 것을 검토사항으로 제시하고 있다. 2단계까지 완성되면 국세 대 지방세 비율을 7:3으로 높여서 애초에 목표로 하였던 6:4로 나아가기 위한 틀을 구축할 수 있게 된다는 것이었다. 그리고 2단계 재정분권 실현을 위한 구체적인 방안을 모색키 위해 2019년 9월 26일 ‘2단계 재정분권 TF’를 출범시켜, 그 동안 수차례 회의를 통해 구성원들 간의 이견을 조율 중인 것으로 알려져 있다. 그러면 왜 이렇게 현 정부는 ‘재정분권’에 정책의 우선순위를 두고 있는 것일까? 무릇 정부는 공공서비스 공급을 통해 민간의 경제활동에 크고 작은 영향을 주기 마련이다.


 그런데 다 같이 ‘정부’라 하더라도 중앙정부와 서로 다른 단계의 지방정부가 있어서 각자가 서로 다른 기능을 나누어 수행하고 있다. 그것은 한 단계의 정부가 일방적으로 모든 기능을 수행하기보다 각 단계의 정부가 적절한 기능을 나누어 분권적으로 수행하는 것이 사회 전체 만족수준을 높이는데 더 기여한다는 점에 기인한다. 그런데 이 경우에도 외형적으로 분권적 정부구조를 갖춘다는 사실 자체보다 분권적 정부기능 수행과정에서 지역사회가 가지고 있는 인적, 물적 제 자원의 특성이 반영되는 것이 중요하다. 


 말하자면 지역주민들의 분권적 욕구가 지방재정운영과정, 더 크게는 정부 간 재정관계 틀의 운영에 반영되는 것이 중요하다. 우리사회도 경제발전과정에서 그와 같은 지역사회의 분권적 욕구가 분출되면서 사회 전체의 민주화요구와 맞물려 지난날 군사혁명으로 파기되었던 지방자치가 1995년에 다시 부활되었던 것이다. 그러나 외형적으로는 지방자치가 부활되어 우여곡절을 거치면서 오늘에 이르렀지만 실직적 분권으로는 이어지지 못했음은 자타가 공인하는 바와 같다. 문재인정부가 주요 국정과제로 지방분권 내지 재정분권을 제시한 것도 바로 이러한 사실 인식에서 비롯된 것으로 볼 수 있다. 


 그러나 그 동안 추진되어 온 ‘1단계 재정분권’의 성과를 보면 한마디로 애초에 의도하였던 실질적 재정분권을 이루어낸 것으로 보기 힘든 점이 한 두가지가 아니다. ‘1단계 재정분권’은 지방소비세율을 인상하고 소방안전교부세율을 올려서 국세 대 지방세 비율을 올리는데 초점을 맞추고 있다. 그 과정에서 과세표준이나 세율 조정과 같은 어떠한 과세권도 지방정부에 주어지지 않고 있다. 뿐만 아니라 지방소비세 비중 증대로 줄어든 지방교부세 몫을 따로 보전해주지 않고 늘어난 지방소비세로 조정교부금을 늘려서 해결하게 함으로써, 이양된 기능이나 세수조건에 따라 오히려 예전보다 재정상태가 나빠지는 지방정부도 나타나게 되는 상황을 노정시키고 있다. 


 그뿐만 아니다. 지방정부라 하더라도 광역 지방정부와 기초 지방정부 사이의 관계에 대한 고려가 없다. ‘1단계 재정분권’의 핵심은 지방소비세율의 인상에 있는데, 지방소비세가 광역 지방정부의 조세라는 점을 고려해보면 기초 지방정부 세원확충은 전혀 이루어지지 않고 있음을 알 수 있다. 많은 경우 최종적인 공공서비스 공급기능을 담당하는 것은 주민의 생활현장과 직접 관련을 맺고 있는 기초 지방정부라는 점을 고려해볼 때, 이들의 사정을 고려하지 않은 상태에서는 실질적인 지방분권 방안이 구축된 것으로 보기는 어렵다. 설령 세수가 늘어난 광역 지방정부가 재정조정제도를 통해 기초 지방정부에 지원을 해주더라도 이는 재정운영과정에서 기초 지방정부의 광역 지방정부로의 의존성을 심화시키는 결과를 가져올 것임이 명약관화하다.  


 마지막으로 유념하여야 할 점은 지금까지의 재정분권 방안에 관한 의사결정과정에 지방정부(대표)가 빠져 있다는 사실이다. 그리고 이는 지금까지 알려진 ‘2단계 재정분권’ 추진 내용에서도 마찬가지이다. 전국시도지사협의회나 전국시장군수구청장협의회 등에서도 갖가지 경로를 통해서 꾸준히 의견을 개진하고 있는 것은 사실이나, 이는 말 그대로 의견의 개진에 지나지 않고 있음은 주지의 사실이다. 재정분권 추진과정에서 주요 수치나 구조는 어느 한 단계의 정부나 또는 전문가들에 의해서만 구상되고 추진되어서는 안 된다.


 말하자면 지역주민들의 분권적 욕구가 지방재정운영과정, 더 크게는 정부 간 재정관계 틀의 운영에 반영되는 것이 중요하다. 우리사회도 경제발전과정에서 그와 같은 지역사회의 분권적 욕구가 분출되면서 사회 전체의 민주화요구와 맞물려 지난날 군사혁명으로 파기되었던 지방자치가 1995년에 다시 부활되었던 것이다. 그러나 외형적으로는 지방자치가 부활되어 우여곡절을 거치면서 오늘에 이르렀지만 실직적 분권으로는 이어지지 못했음은 자타가 공인하는 바와 같다. 문재인정부가 주요 국정과제로 지방분권 내지 재정분권을 제시한 것도 바로 이러한 사실 인식에서 비롯된 것으로 볼 수 있다. 


 그러나 그 동안 추진되어 온 ‘1단계 재정분권’의 성과를 보면 한마디로 애초에 의도하였던 실질적 재정분권을 이루어낸 것으로 보기 힘든 점이 한 두가지가 아니다. ‘1단계 재정분권’은 지방소비세율을 인상하고 소방안전교부세율을 올려서 국세 대 지방세 비율을 올리는데 초점을 맞추고 있다. 그 과정에서 과세표준이나 세율 조정과 같은 어떠한 과세권도 지방정부에 주어지지 않고 있다. 뿐만 아니라 지방소비세 비중 증대로 줄어든 지방교부세 몫을 따로 보전해주지 않고 늘어난 지방소비세로 조정교부금을 늘려서 해결하게 함으로써, 이양된 기능이나 세수조건에 따라 오히려 예전보다 재정상태가 나빠지는 지방정부도 나타나게 되는 상황을 노정시키고 있다. 


 그뿐만 아니다. 지방정부라 하더라도 광역 지방정부와 기초 지방정부 사이의 관계에 대한 고려가 없다. ‘1단계 재정분권’의 핵심은 지방소비세율의 인상에 있는데, 지방소비세가 광역 지방정부의 조세라는 점을 고려해보면 기초 지방정부 세원확충은 전혀 이루어지지 않고 있음을 알 수 있다. 많은 경우 최종적인 공공서비스 공급기능을 담당하는 것은 주민의 생활현장과 직접 관련을 맺고 있는 기초 지방정부라는 점을 고려해볼 때, 이들의 사정을 고려하지 않은 상태에서는 실질적인 지방분권 방안이 구축된 것으로 보기는 어렵다. 설령 세수가 늘어난 광역 지방정부가 재정조정제도를 통해 기초 지방정부에 지원을 해주더라도 이는 재정운영과정에서 기초 지방정부의 광역 지방정부로의 의존성을 심화시키는 결과를 가져올 것임이 명약관화하다.  


 마지막으로 유념하여야 할 점은 지금까지의 재정분권 방안에 관한 의사결정과정에 지방정부(대표)가 빠져 있다는 사실이다. 그리고 이는 지금까지 알려진 ‘2단계 재정분권’ 추진 내용에서도 마찬가지이다. 전국시도지사협의회나 전국시장군수구청장협의회 등에서도 갖가지 경로를 통해서 꾸준히 의견을 개진하고 있는 것은 사실이나, 이는 말 그대로 의견의 개진에 지나지 않고 있음은 주지의 사실이다. 재정분권 추진과정에서 주요 수치나 구조는 어느 한 단계의 정부나 또는 전문가들에 의해서만 구상되고 추진되어서는 안 된다.



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